ВСМС, Новости, Районы области, Муниципальные районы, Самоуправление, Новости местного самоуправления, ЖКХ, Управдом, Школа Управдома, Зуга, Омск
На главную |
 
Меню сайта
 Статьи  





С.В.Разворотнева, Руководитель Центрального исполнительного комитета Всероссийского Совета местного самоуправления, кандидат политических наук

А.В.Рябинин, Директор Института экономики и управления в промышленности, доктор экономических наук 


Повышение эффективности работы органов власти – одна из важнейших задач, стоящих перед страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация бюрократического аппарата всех уровней – задача крайне сложная, ее решение требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными шагами в этой работе  стало появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28 апреля 2008 г.– Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Оба документа и вводимая ими система стали инструментом встраивания органов власти различного уровня в реализацию национальной стратегии, обозначенной Президентом Путиным. Сверхзадачей Президента было придание стране единого вектора развития, консолидация национальных элит на решение важнейших стратегических целей. Путин осуществлял управление по целям. Цели эти были ясно обозначены и частично оформлены в национальных проектах. Таким образом, нет ничего удивительного, что перечень показателей в обоих указах частично совпадает и отражает, в первую очередь, такие животрепещущие темы как сбережение народа, развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными средствами.
  
Намерения Президента очевидны, а действия прозрачны. Несмотря на это, появление Указа, касающегося оценки деятельности органов местного самоуправления, вызвало бурные дискуссии и некоторое недоумение в муниципальной среде. Главный аргумент критиков заключался в том, что большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. Действительно, насколько от действий местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене? Либерально настроенные критики даже говорили о том, что Указ является попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность органов местного самоуправления, создать рычаг давления для них.

Однако нам кажется очевидным, что с помощью системы Показателей Президент в первую очередь хотел оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Была проделана попытка ввести на всех уровнях – от федерального до муниципального -  единую систему показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных образований в Интернете. В условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация, характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития муниципальной статистики.
 
Что касается собственно оценки эффективности работы местных властей – это задача будущего. В Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Срок определен до 1 сентября. Однако любой, кто сколько-нибудь знаком с историей становления системы местного самоуправления в пост-советской России, может с уверенностью предположить, что дискуссия вокруг показателей эффективности и критериев оценки этой самой эффективности явно не закончится 1 сентября.

Без сомнения, подходы к решению этих задач требуют серьезного обсуждения как в муниципальной среде, так и в экспертном сообществе.

Какие показатели действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее? Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и доступными по цене?

Самое очевидное решение:  дополнительные показатели, которые будут введены на федеральным центром или субъектами РФ должны быть привязаны к вопросам местного значения, которые должны решать органы ОМСУ. Сегодня число вопросов местного значения составляет для муниципальных районов 28, а для городских округов – 37. Очевидно, что измеряться должны количество и качество услуг, которое местные власти оказывают населению, а также их стоимость.   Гораздо менее очевидным является ответ на вопрос, каким образом измерять выполнение этих услуг. Для того, чтобы продвинуться в решении этой задачи, должна быть проделана гигантская работа. Каждая из этих услуг должна быть предельно конкретизирована и стандартизована.
 
Разговоры о необходимости конкретизации и стандартизации муниципальных услуг в экспертном и муниципальном сообществе ведутся давно. Выгоды очевидны. Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, создает конкурентную среду в бюджетном секторе.

К сожалению, сегодня большинство муниципальных образований осуществляет свою деятельность исходя из своего понимания и на свой страх и риск. Так, например, по сведениям Счетной палаты, «практически во всех муниципальных образованиях ведутся реестры муниципального имущества. Вместе с тем отсутствуют единый системный подход и единый программный (лицензионный) продукт по формированию и ведению реестра муниципального имущества». В таких условиях попытки сравнить показатели деятельности различных муниципальных образований заведомо обречены на неудачу.

На сегодняшний день наиболее формализованным документом, безусловно, является муниципальный бюджет. Региональные и федеральное министерства финансов регулярно публикуют сведения о доходах и расходах местных бюджетов. Безусловно, такие показатели как динамика в увеличении собственных налоговых доходов, сокращение кредиторской задолженности или увеличение удельного веса муниципального заказа являются важными показателями эффективности работы местных властей. Однако мы не выстроим целостную систему до тех пор, пока не будет просчитана стоимость каждой конкретной муниципальной услуги и, соответственно, истинная финансовая обеспеченность каждого муниципального образования. Как известно, разрыв в финансовой обеспеченности различных муниципальных образований в стране очень велик. Богатые муниципалитеты заведомо способны оказать больше услуг. Однако это не означает, что работают они более качественно и более эффективно используют бюджетные средства.

Сегодня при расчете регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов используется методика, основанная на определении уровня бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования, вычисляемая как соотношение индекса налогового потенциала с индексом бюджетных расходов. Определение индекса бюджетных расходов осуществляется по каждому расходному полномочию с учетом количества потребителей определенного вида бюджетных услуг. Однако сколько стоит сама бюджетная услуга, не знает никто.  И если уж мы боремся за повышение эффективности использования бюджетных средств, без обсчета стоимости каждого полномочия и каждой услуги нам не обойтись.

Попытка обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие стандарты должны быть введены – федеральные или региональные? Стандартизация на федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех жителей страны. Однако против введения единых социальных стандартов категорически возражает правительство. Аргумент понятный: для их выполнения не хватит и 10 бюджетов страны. А подавать людям беспочвенные надежды не хочется.

Кроме того,  этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов. Согласитесь, что стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса сильно отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя костромской или архангельской деревни, где белье стирают на реке, а согреваются и готовят с помощью дровяной печки.

Однако, если вводить стандарты на региональном уровне, возникают те же проблемы. Разрыв между сельским районом и городским округом также будет значительным. Ведь регионы далеко не однородны. К тому же, отдав формирование системы показателей на откуп регионам, мы не сможем обеспечить единые требования к работе местных властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.

Нам представляется, что стандартизацию услуг необходимо осуществлять на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы.

Очень важно, чтобы помимо показателей текущего функционирования муниципалитета, были отражены показатели, отражающие попытки его руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь – наличия в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и качество их реализации.

На наш взгляд, показатели, отражающие качество услуг органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями, отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Поэтому качество муниципальной власти отражается, на наш взгляд, не только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и субъективные критерии.

Развитие общественных инициатив на территории муниципальных образований, частота и результаты проведения референдума, законотворческая активность населения, развитие ТСЖ и ТОСов и т.п. – все это параметры, поддающиеся количественному учету. В то же время объективные показатели необходимо дополнять субъективными. В 30-м показателе Перечня … для оценки эффективности деятельности ОМСУ отражается удовлетворенность населения, измеряемая через опросы. Разработка единого для всех муниципальных образований опросника должна включать, на наш взгляд, и вопросы, отражающие возможность граждан активно участвовать в решении вопросов местного значения, способность влиять на власть.

Представляется, что разработка подобных показателей, более тесно привязанных к вопросам местного значения и полномочиям муниципального образования, а также критериев их оценки, не может быть выработана без активного привлечения общественности, экспертного сообщества, самих представителей муниципальных образований.  Открытый конкурс на разработку подобных критериев с широким обсуждением предложенных на него продуктов мог бы стать самым эффективным шагом.

При этом система оценки  эффективности работы органов местного самоуправления должна быть многоуровневой. Первый, базовый и обязательный уровень, будет отражать качество предоставления населению важнейших услуг, развитие муниципального образования и уровень гражданской активности.

Следующий уровень оценки, которую добровольно смогут использовать «продвинутые» муниципалитеты, может касаться эффективности муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов и административных регламентов предоставления бюджетных услуг и т.п. Подобные методики сегодня разработаны и активно используются в бизнесе. Они уже применяются рядом муниципальных руководителей, заинтересованных в повышении эффективности работы своей администрации. И задача федеральных и региональных властей заключается в том, чтобы разработать систему поощрения наиболее «продвинутых» руководителей и, тем самым, увеличить и число. 

И, наконец, высшим уровнем оценки и признания должны стать ежегодные процедуры выделения «лучших из лучших». Работа по выявлению и описанию «лучших практик»  в стране ведутся. Органы государственной власти, ряд научных институтов и общественных организации системно или эпизодически занимаются выявлением «лучших практик муниципального управления» и «передовиков муниципального производства». Однако для того, чтобы эта работа приобрела поистине национальный масштаб, необходимо два условия.

Анализ должен охватывать если не все, то подавляющее большинство муниципальных образований страны. В силу масштабности задачи она может решаться в 2 этапа. Первичный отбор «лучших из лучших» может осуществляться на региональном уровне. Затем будет происходить отбор из числа региональных номинантов победителей федерального уровня.

Вторым важнейшим условием должна стать независимость экспертизы. И на региональном, и на федеральном уровне оценку работы муниципалитетов должны осуществлять независимые комиссии, состоящие как из представителей органов государственной власти, так и из признанных экспертов, представителей общественных организаций. И, конечно же, оценки эти должны базироваться на ясных, прозрачных и общепринятых критериях.

Следует отметить, что первые шаги в выстраивании подобной национальной системы выявление лучших муниципальных образований уже сделаны. Третий год Министерство регионального развития проводит конкурс «Лучшее муниципальное образование», в котором принимают массовое участие муниципалитеты страны. Для повышения эффективности работы этого инструмента необходимо, однако, чтобы на том или ином этапе в конкурсе участвовало каждое муниципальное образование страны.

Рассуждая о подходах к оценке эффективности работы ОМСУ нельзя забывать, что сегодня речь идет только о муниципальных районах и городских округах. На наш взгляд,  в ближайшее время должны быть определены сроки, когда система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления будет распространена на муниципальные образования первого уровня – городские и сельские поселения. Именно они составляют основную массу муниципальных образований – более 20 000. И без их включения в реализацию стратегии развития страны, без повышения эффективности их работы говорить о модернизации муниципальной власти говорить бессмысленно.

И, наконец, последнее. Сегодня объективной оценке работы местных властей препятствует целый ряд причин, которые, фактически, нивелируют активность муниципальных руководителей и искажают ее результаты.  Так, муниципалам сложно повлиять на собираемость основных налогов – на землю и имущество физических лиц.
Возьмем, к примеру, налог на землю. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственных кадастровый учет.

На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового Кодекса РФ, невелика. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов МСУ на собственников и пользователей в понуждении их к проведению работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Формирование реестра муниципальной собственности сталкивается с самыми разными проблемами и требует от муниципальных образований серьезных финансовых вложений.
Непросто обстоят дела и с регистрацией прав собственности на недвижимое имущество, которой, как известно, занимаются органы государственной регистрации.

Еще одна проблема заключается в том, что развитие налогооблагаемой базы по указанным видам налогов возлагается на органы местного самоуправления, а функции по администрированию закреплены за органами государственной власти. Налицо разрыв в управленческой цепочке, который способен привести и уже приводит к замедлению темпов социально-экономического развития муниципальных образований. Даже при наличии у органов местного самоуправления информации о состоянии налогооблагаемой базы (а такую информацию муниципальные руководители могут получить в налоговых инспекциях далеко не всегда!), у них отсутствует возможность влиять на собираемость налогов, так как они крайне ограничены в возможности предпринимать какие-либо действия в отношении налогоплательщиков. Все, что они могут сделать – это довести до налогоплательщиков кадастровую оценку земли, которая, в свою очередь, определяется федеральными структурами.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления практически лишены возможности эффективно влиять на доходные возможности местных бюджетов. Очевидно, что назрела необходимость совершенствования законодательства, регулирующего вопросы регистрации земельных участков и иной собственности, которое бы предусматривало ограничение стоимости и ускорение этой процедуры, а также законодательства, регулирующего ответственность потенциальных плательщиков местных налогов.
 Можно назвать и другие, не менее сложные проблемы, создающие для разных муниципальных образований заведомо неравные условия работы. Например, существование на территории ряда муниципальных образований ряда «федеральных льготников», освобожденных от уплаты местных налогов.

Объективная оценка работы муниципальных образований требует также пересмотра существующей практики межбюджетных отношений, при которой чем хуже работает муниципальное образование, тем большие дотации из бюджета вышестоящего уровня оно получает.

Разумеется, это далеко не полный перечень проблем, препятствующий объективной оценке работы муниципальных образований. Повышение эффективности работы местных властей требует, чтобы они были максимально самостоятельны и, находясь в равных условиях, были заинтересованы в повышении активности, а не в проявлении иждивенческой позиции. Сегодня органы государственной власти начинают предпринимать усилия, чтобы такую систему создать. И, значит, есть надежда, что в стране будет развиваться по-настоящему эффективное местное самоуправление.

 

 








Омская область

Муниципальные районы
Омской области:

 

1.  Азовский немецкий

2.  Большереченский

3.  Большеуковский

4.  Горьковский

5.  Знаменский

6.  Исилькульский

7.  Калачинский

8.  Колосовский

9.  Кормиловский

10. Крутинский

11. Любинский

12. Марьяновский

13. Москаленский

14. Муромцевский

15. Называевский

16. Нижнеомский

17. Нововаршавский

18. Одесский

19. Оконешниковский

20. Омский

21. Павлоградский

22. Полтавский

23. Русско-Полянский

24. Саргатский

25. Седельниковский

26. Таврический

27. Тарский

28. Тевризский

29. Тюкалинский

30. Усть-Ишимский

31. Черлакский

32. Шербакульский

 



тел. 574-659, 577-257, omsk.55.vsms@gmail.com

ВСМС Омское региональное отделение | 2020 | | |